TC julga representação da lei procedente e multa a presidente da comissão de licitações de Altamira do Paraná
PROCESSO Nº:-732796/24 ASSUNTO:-REPRESENTAÇÃO DA LEI DE LICITAÇÕES ENTIDADE:-MUNICÍPIO DE ALTAMIRA DO PARANÁ INTERESSADO:-ADRIANA PEREIRA BARBOSA, JOSE ETEVALDO DE OLIVEIRA, MUNICÍPIO DE ALTAMIRA DO PARANÁ, PAV – OM PAVIMENTAÇÃO LTDA, PROGRESSO ENGENHARIA K M LTDA ADVOGADO / PROCURADOR-CONRADO MIRANDA GAMA MONTEIRO, JOSE TADEU SILVA JUNIOR, LAERZIO CEZARIO DA SILVA NETTO, MATHEUS FERNANDO DA SILVA RELATOR:-CONSELHEIRO IVAN LELIS BONILHA ACÓRDÃO Nº 2695/25 – TRIBUNAL PLENO Representação da Lei de Licitações. Concorrência. Qualificação técnico-operacional não demonstrada. Ausência de diligência da Administração. Pareceres uniformes. Procedência com aplicação de multa.
I – RELATÓRIO VOTO VENCEDOR (CONSELHEIRO IVAN LELIS BONILHA)
Trata-se de Representação da Lei de Licitações encaminhada por Progresso Engenharia K M Ltda., em virtude de supostas irregularidades na condução da Concorrência n.º 005/2024 do Município de Altamira do Paraná, que tem por objeto “a execução, sob regime de empreitada por preço global, tipo menor preço, da (s) seguinte (s) obra (s): EXECUÇÃO DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA TIPO TST NA ESTRADA RURAL DE ALTAMIRA DO PARANÁ, AREA A SER PAVIMENTADA 20.700,00 M² – ATRAVES DE CONVENIO FIRMADO COM A ITAIPU – INTRUMENTO DE REPASSE Nº 4100459/2023”, pelo valor máximo de R$ 2.074.839,68 (dois milhões, setenta e quatro mil, oitocentos e trinta e nove reais e sessenta e oito centavos). Sustenta a representante que houve ilegalidade na contratação da PAV – OM Pavimentação Ltda., pois a empresa não cumpriu integralmente as exigências do edital a respeito da qualificação técnica-operacional. Aduz que o instrumento convocatório previu, em seu item 7.5.3, a apresentação de documentos diversos para fins de capacidade técnico-operacional e qualificação técnico-profissional, in verbis:
Aponta, contudo, que a licitante vencedora – PAV – OM Pavimentação Ltda. – apresentou documentos diversos, dentre eles atestados de capacidade técnica que “supostamente diziam respeito à qualificação técnico-operacional”. Vale dizer, a empresa tem apresentado “Atestados de Capacidade Técnica emitidos em nome outras empresas, mas que fazem menção ao seu Responsável Técnico, transferindo assim o acervo técnico da pessoa física para a pessoa jurídica”.
Explica que, “além de apresentar Atestados de Capacidade Técnica que fazem alusão a execução de obras em períodos anteriores a abertura da sociedade, todos os Atestados apresentados para fins de uma suposta comprovação de capacidade técnico-operacional apresentados pela PAV – OM PAVIMENTAÇÃO foram emitidos em nome de outras empresas, quais sejam, as empresas PAVOM CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO EIRELI, SERVIPAV – SERVIÇOS DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA EIRELI, ALFAA PAVIMENTAÇÃO E SERVIÇOS LTDA.”.
Assim, sustenta que a licitante não comprovou ter executado obras semelhantes à do objeto da concorrência em questão, tampouco sua qualificação técnica, de modo que não poderia ter sido vencedora no certame.
Nesse contexto, requer “O recebimento desta Representação e o seu devido processamento para, ao fim, julgar e declarar a inidoneidade da empresa PAV – OM PAVIMENTAÇÃO LTDA, ante a manifesta fraude à licitação praticada no curso do Concorrência nº 005/2024, promovida pelo Município de Altamira do Paraná/PR, bem como em demais processos de contratação pública”.
Pelo Despacho n.º 1723/24 (peça 14), o expediente foi recebido para “verificar se a empresa vencedora da Concorrência n.º 005/2024 do Município de Altamira do Paraná demonstrou a qualificação técnica necessária para a execução do objeto, nos termos do item 7.5.3 do edital, bem como as diligências da administração a respeito dos documentos apresentados”.
Por conseguinte, foram citados o Município de Altamira do Paraná, na pessoa de seu representante legal, o Sr. José Etevaldo de Oliveira (prefeito), a Sra. Adriana Pereira Barbosa (presidente da Comissão de Licitação) e a pessoa jurídica PAV – OM PAVIMENTAÇÃO LTDA. Os esclarecimentos foram prestados às peças 25/28 (Município de Altamira do Paraná) e 29/41 (PAV – OM PAVIMENTAÇÃO LTDA.).
A interessada Adriana Pereira Barbosa não se manifestou nos autos. A Coordenadoria de Gestão Municipal, pela Instrução n.º 958/25 (peça 43), opinou pela procedência da Representação, com aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 à Sra. Adriana Pereira Barbosa, Presidente da Comissão de Licitação, “pela aceitação dos documentos de qualificação técnico-operacional, em desacordo com o edital do certame”.
O Ministério Público de Contas, da mesma forma, manifestou-se pela procedência da demanda, “com aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”, da Lei Complementar nº 113/2005 à Sra. Adriana Pereira Barbosa, Presidente da Comissão de Licitação, na forma da instrução”, nos termos do Parecer n.º 339/25 (peça 44). É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO E VOTO VENCEDOR (CONSELHEIRO IVAN LELIS BONILHA)
Com razão a unidade técnica e o órgão ministerial. Segundo narrado, a representante aponta ilegalidade na contratação da empresa PAV – OM Pavimentação Ltda. mediante a Concorrência n.º 005/2024, alegando que a licitante não teria cumprido integralmente as exigências do edital relativas à qualificação técnico-operacional. Explica que os atestados de capacidade técnica foram emitidos em nome de outras empresas, mas faziam referência ao seu Responsável Técnico, o que caracterizaria transferência indevida do acervo técnico da pessoa física para a pessoa jurídica. Em defesa (peça 26), a municipalidade afirmou que “há semelhança entre a empresa PAV – OM Pavimentação Ltda e PAVOM CONSTRUÇÃO E PAVIMENTAÇÃO EIRELI, o que possivelmente induziu o agente público responsável pela conferência dos documentos de habilitação ao erro, habilitando a mencionada empresa”.
A contratada, em manifestação (peça 30), reconheceu que houve equívoco na interpretação dos documentos e uma reunião incorreta dos atestados de capacidade técnica, porém, destacou que também houve descuido pela Administração na análise.
Pois bem. A questão em análise refere-se ao item 7.5.3.1, “b”, do edital da Concorrência n.º 005/2024 do Município de Altamira do Paraná, que assim dispõe para fins de qualificação técnica: b) Comprovação de possuir em nome da empresa, atestado fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, de responsabilidade técnica com comprovação de descrição do objeto e quantidade mínima tal qual seja a área de 6.811,21 m², nos termos dos artigos 67 e seguintes da Lei 14.133/2021, sendo permitido o somatório de atestados. b.1) O(s) atestado(s) apresentado(s) para a comprovação de responsabilidade técnica somente constituirá(ão) prova de capacitação se acompanhado(s) da respectiva Certidão de Acervo Técnico, ou ART ou RRT, emitido(s) pelo CREA e/ou pelo CAU.
Aqui, como bem destacou a CGM, importa distinguir capacidade técnica-operacional de capacidade técnica-profissional (peça 43): As exigências de qualificação técnica que recaem sobre a empresa (capacidade técnico-operacional, Art. 67, II, da Lei nº 14.133/2021) são distintas das que recaem sobre o profissional responsável pela obra ou serviço (capacidade técnico profissional, prevista no Art. 67, I, da Lei nº 14.133/2021).
A capacidade técnico operacional é a demonstração de que a empresa licitante já executou objeto semelhante ao da contratação, enquanto a capacidade técnico-profissional remete à comprovação de que a empresa, para a execução do contrato, possui indivíduo com conhecimento técnico-científico e experiência pertinente ao objeto licitado. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é clara ao reconhecer a diferença entre a capacidade técnico-profissional e técnico-operacional:
Não se admite a transferência do acervo técnico da pessoa física para a pessoa jurídica, para fins de comprovação de qualificação técnica em licitações públicas, pois a capacidade técnico operacional (art. 30, inciso II, da Lei 8.666/1993) não se confunde com a capacidade técnico-profissional (art. 30, § 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993), uma vez que a primeira considera aspectos típicos da pessoa jurídica, como instalações, equipamentos e equipe, enquanto a segunda relaciona-se ao profissional que atua na empresa. (TCU, Acórdão nº 927/2021, Rel. Min. Augusto Nardes, j. em 28.04.2021.) Portanto, a jurisprudência é consolidada no sentido de que não é possível a transferência do acervo técnico da pessoa física para a pessoa jurídica para fins de comprovação de qualificação técnica em processos de contratação pública. (sem grifos no original) Pela análise dos autos, percebe-se, de fato, que não foram apresentados atestados que comprovassem a qualificação técnico-operacional exigida no certame, mas somente atestados de outras empresas, cujo responsável técnico era o mesmo da PAV-OM, então contratada.
Tal fato foi, inclusive, confirmado pelos representados nos autos, conforme acima relatado. No caso, “A falta de comprovação da capacidade técnico-operacional deveria ter sido identificada na fase de análise documental pela Comissão de Licitação.
A aceitação indevida de documentos, sem a devida verificação de sua validade perante o edital, caracteriza falha administrativa, violando os princípios que regem as contratações pela Administração Pública, especialmente o da vinculação ao instrumento convocatório”, nos termos da instrução (peça 43).
Assim, resta procedente a Representação, diante da falta de comprovação da qualificação técnica necessária pela empresa contratada, bem como da ausência de diligência, pela Administração, quanto aos documentos apresentados. Por conseguinte, cabível a aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”[1], da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 à Presidente da Comissão de Licitações, Sra. Adriana Pereira Barbosa, “em razão da ausência de diligência na análise dos documentos, que não comprovaram a capacidade técnico-operacional da PAV-OM”.
A respeito da aplicação da sanção, transcrevo a Instrução n.º 958/25 (peça 43): (…) A aplicação de multa justifica-se diante da aceitação irregular de documentos que não atendiam integralmente às exigências editalícias, configurando falha administrativa relevante.
O art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) estabelece que o agente público somente responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. No caso em questão, verifica-se que a aceitação dos atestados de capacidade técnico-operacional apresentados pela empresa vencedora da licitação ocorreu sem a devida diligência, configurando erro grosseiro.
A lei é clara ao estabelecer a diferença entre capacidade técnico-profissional e técnico-operacional, não sendo admitida a transferência do acervo técnico da pessoa física para a pessoa jurídica. Dessa forma, era dever da Comissão de Licitação identificar que os documentos apresentados não atendiam aos requisitos do edital.
Ainda que se reconheça a possível confusão gerada pela semelhança entre os nomes das empresas envolvidas, a análise documental deveria ter sido conduzida com maior rigor.
A falha na conferência dos documentos permitiu a adjudicação indevida do contrato, comprometendo a isonomia e a legalidade do certame. Diante disso, a multa imposta à Presidente da Comissão de Licitação é cabível e proporcional, visando garantir a observância dos princípios da Administração Pública e prevenir a ocorrência de falhas semelhantes em futuros processos licitatórios.
Sobre a responsabilização da PAV – OM Pavimentação Ltda., verifico que não há elementos nos autos que possam demonstrar eventual fraude ou dolo da contratada. Isso porque, a interessada apresentou documentos de empresas diferentes no certame, como SERVIPAV – SERVIÇOS DE PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA EIRELI e ALFAA PAVIMENTAÇÃO E SERVIÇOS LTDA., e não apenas da pessoa jurídica com nome semelhante – PAVOM Construção e Pavimentação EIRELI –, o que pode indicar que interpretou equivocadamente o item editalício. Ademais, quanto à possível anulação do certame, valho-me dos fundamentos da CGM (peça 43):
Quanto à possibilidade de se anular o certame em razão da irregularidade na habilitação da PAV-OM, ressalta-se que o contrato foi assinado em 01/08/2024 e, conforme informações registradas no Portal de Informações para Todos, a obra está com 63,46% de execução.
Assim, considerando as disposições dos art. 147 e 148 da Lei nº 14.133/2021, segundo os quais a anulação de um certame licitatório deve observar os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica, entende-se que a manutenção do certame é a medida mais adequada.
No presente caso, considerando que as obras se encontram em adiantado estágio de execução, uma eventual anulação da licitação causaria impactos significativos, gerando atrasos na execução da obra pública e possíveis custos adicionais, em detrimento do interesse público.
Diante do exposto, VOTO pelo conhecimento e pela PROCEDÊNCIA da presente Representação da Lei de Licitações, nos termos da fundamentação, com aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 à Presidente da Comissão de Licitações, Sra. Adriana Pereira Barbosa, em razão da ausência de diligência na análise dos documentos, que não comprovaram a capacidade técnico-operacional da empresa contratada em decorrência da Concorrência n.º 005/2024 do Município de Altamira do Paraná.
Após o trânsito em julgado da decisão, encaminhem-se os autos à Coordenadoria de Monitoramento e Execuções para a adoção das providências cabíveis.
III – FUNDAMENTAÇÃO E VOTO VENCIDO (CONSELHEIRO FABIO DE SOUZA CAMARGO)
Trata-se de Representação da Lei de Licitações proposta pela Progresso Engenharia K M Ltda., em razão de supostas irregularidades na condução da Concorrência n.º 005/2024 do Município de Altamira do Paraná, que tem por objeto “a execução, sob regime de empreitada por preço global, tipo menor preço, da (s) seguinte (s) obra (s): execução de pavimentação asfáltica tipo TST na estrada rural de Altamira do Paraná, área a ser pavimentada 20.700,00 m² – através de convenio firmado com a Itaipu – instrumento de repasse nº 4100459/2023” (peça 4, fl. 2). O Excelentíssimo Relator, Conselheiro Ivan Lelis Bonilha, vota pelo conhecimento e pela procedência desta Representação da Lei de Licitações, com “aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”, da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 à Presidente da Comissão de Licitações, Sra. Adriana Pereira Barbosa, em razão da ausência de diligência na análise dos documentos, que não comprovaram a capacidade técnico-operacional da empresa contratada”.
Com a máxima vênia à fundamentação do voto, divirjo do entendimento do ilustre Relator, tão somente para afastar a multa proposta e para expedir recomendação ao Município, nos termos da argumentação a seguir. Conforme os documentos anexados à peça 7, fls. 84 e ss., verifico que as alegações da Representante estão robustamente fundamentadas. A empresa PAV – OM Pavimentação Ltda, ao se habilitar no certame, apresentou exclusivamente atestados de capacidade técnico-profissional, deixando de anexar os atestados de capacidade técnico-operacional, conduta que revela descumprimento ao princípio da vinculação ao edital, previsto no artigo 5º da Lei n.º 14.133/2021[2].
Em análise do edital verifico que, ao dispor de forma expressa e organizada os documentos necessários para habilitação, o instrumento convocatório impõe uma obrigação objetiva aos licitantes, não admitindo interpretações subjetivas. Conforme denoto do instrumento convocatório, as exigências estão claras[3]:
Dessa forma, a alegação de que a empresa PAV – OM Pavimentação Ltda, por ser constituída há pouco tempo e por inexperiência, teria interpretado equivocadamente as exigências editalícias[4], não se sustenta, porque os deveres de diligência e de conhecimento do instrumento convocatório são inerentes a todo participante de licitação pública. Ademais, como resta demonstrado, são dois institutos diferentes do edital, que estão bem destacados e separados, facilitando a compreensão dos licitantes. Sequencialmente, analisando a conduta da empresa, esta apresenta atestado técnico-profissional expedido em nome de entidade cujo nome empresarial é semelhante ao seu[5]:
Nessa senda, outro aspecto importante para a análise de conduta da PAV – OM Pavimentação Ltda é a ordem em que os documentos foram anexados. Logo após apresentar o documento supramencionado, a empresa colaciona a seguinte certidão[6]:
Sem prejuízo ao entendimento do Relator, de que não há elementos suficientes para caracterização de fraude por parte da empresa, compreendo que a sequência em que foram juntados os documentos pela empresa induziu a agente pública o erro material durante a fase de habilitação.
Dessa forma, quando a empresa habilitada forneceu documentação que, embora formalmente apresentada, está em desacordo com os requisitos objetivos do edital, cria-se uma situação de erro material por parte da Administração, sem que disso decorra culpa exclusiva do agente responsável.
A meu juízo, não restou demonstrado qualquer erro grosseiro, prejuízo ao erário ou conduta dolosa por parte da servidora, o que reforça a ausência de responsabilidade direta ou grave em relação à suposta infração. Dessa forma, a penalidade aplicada revela-se inadequada, sendo imprescindível o seu afastamento.
Ainda que a ausência do atestado de capacidade técnico-operacional configure vício material insanável, que compromete a legalidade do ato de habilitação, após detida análise dos autos, corroboro o entendimento de que a decretação da nulidade do ato acarretaria prejuízo à Administração Pública, especialmente em razão do avanço da obra, que apresenta execução de 63,46%.
Assim, a manutenção do contrato observa o princípio do melhor interesse público e da razoabilidade. Por esse mesmo motivo, e considerando que não há notícias de prejuízo ao interesse público decorrente da contratação, não considero coerente atribuir à Presidente da Comissão de Licitações total responsabilidade pelo ocorrido, já que a conduta da empresa se revelou fundamental para o resultado dos fatos. Assim, divirjo, em parte, do Ilustre Relator, para propor a exclusão da aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”[7], da Lei Complementar Estadual n.º 113/2005 à Sra. Adriana Pereira Barbosa, “em razão da ausência de diligência na análise dos documentos, que não comprovaram a capacidade técnico-operacional da PAV-OM”.
Outrossim, em caráter orientativo, entendo prudente a expedição de recomendação ao Município, para que, em futuras licitações, atente-se aos documentos apresentados pela licitante habilitada ou contratada, de modo a assegurar a legalidade e a regularidade do procedimento.
Ante o exposto, VOTO pela PROCEDÊNCIA da presente Representação da Lei de Licitações, nos termos da fundamentação – sem aplicação de multa à Presidente da Comissão de Licitações, Sra. Adriana Pereira Barbosa –, com a expedição ao Município de Altamira do Paraná de RECOMENDAÇÃO para que, em futuras licitações, atente-se aos documentos apresentados pela licitante habilitada ou contratada, de modo a assegurar a legalidade e a regularidade do procedimento. VISTOS, relatados e discutidos
ACORDAM
OS MEMBROS DO TRIBUNAL PLENO do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ, nos termos do voto do Relator, Conselheiro IVAN LELIS BONILHA, por voto de desempate do presidente, em:
I – CONHECER, uma vez presentes os pressupostos de admissibilidade e no mérito, julgar PROCEDENTE a presente Representação da Lei de Licitações, nos termos da fundamentação, com aplicação da multa prevista no artigo 87, inciso III, “d”, da Lei Complementar Estadual nº 113/2005 à Presidente da Comissão de Licitações, Sra. Adriana Pereira Barbosa, em razão da ausência de diligência na análise dos documentos, que não comprovaram a capacidade técnico-operacional da empresa contratada em decorrência da Concorrência nº 005/2024 do Município de Altamira do Paraná;
II – determinar, após o trânsito em julgado, a remessa dos autos à Coordenadoria de Monitoramento e Execuções para a adoção das providências cabíveis.
Votaram, nos termos acima, os Conselheiros IVENS ZSCHOERPER LINHARES (voto desempate), FERNANDO AUGUSTO MELLO GUIMARÃES, IVAN LELIS BONILHA (vencedor), JOSE DURVAL MATTOS DO AMARAL. Os Conselheiros FABIO DE SOUZA CAMARGO (vencido), MAURÍCIO REQUIÃO DE MELLO E SILVA e AUGUSTINHO ZUCCHI, apresentaram voto pela procedência com recomendação.
Presente o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, GABRIEL GUY LÉGER.
Plenário Virtual, 25 de setembro de 2025 – Sessão Ordinária Virtual nº 18.
IVAN LELIS BONILHA – Conselheiro Relator. IVENS ZSCHOERPER LINHARES Presidente.
